9月24日，在一攬子金融政策出臺(tái)后，市場(chǎng)很快便表達(dá)出對(duì)于配套財(cái)政政策的期待，甚至將其視為支撐股市和其他資產(chǎn)上漲的關(guān)鍵。
在此之前，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦提出10萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激政策的構(gòu)想，市場(chǎng)關(guān)于以財(cái)政政策為主的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的討論就沒(méi)有間斷，盡管不同版本計(jì)劃的規(guī)模、投向不盡相同，但是財(cái)政政策發(fā)力已經(jīng)成為市場(chǎng)共同的期待。
特別是在當(dāng)下居民、企業(yè)、地方政府都在“去杠桿”的情況下，市場(chǎng)尤其期待中央政府“加杠桿”以穩(wěn)定總需求。
增量財(cái)政政策似乎已經(jīng)“箭在弦上”，但是究竟應(yīng)該如何讓財(cái)政政策發(fā)揮最大的作用尚存分歧。為此，《中國(guó)新聞周刊》專訪中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云。
不能一次性將一個(gè)“龐大”的財(cái)政刺激計(jì)劃拋給市場(chǎng)
《中國(guó)新聞周刊》：9月24日一攬子金融政策出臺(tái)后，市場(chǎng)表達(dá)出對(duì)于后續(xù)財(cái)政政策的期待，你怎么看待財(cái)政政策加力的意義？
喬寶云：政策設(shè)計(jì)的確面臨金融政策和財(cái)政政策之間的選擇，比如同樣是向特定人群輸送購(gòu)買(mǎi)力，財(cái)政政策可以利用的渠道相比金融政策更多。寬松的貨幣政策釋放的貨幣需要渠道才能到達(dá)政策設(shè)計(jì)者希望其流向的人群，需要尊重市場(chǎng)規(guī)律。相比之下，財(cái)政政策可以直接創(chuàng)設(shè)渠道直達(dá)特定人群，更加直接、精準(zhǔn)。從這個(gè)角度來(lái)講，財(cái)政政策確實(shí)發(fā)揮著重要作用，下一步也一定會(huì)有財(cái)政政策出臺(tái)。
《中國(guó)新聞周刊》：研究者們對(duì)于財(cái)政政策發(fā)力的方向有著截然不同的設(shè)想，比如有觀點(diǎn)認(rèn)為，基建投資短期之內(nèi)不可廢，但是亦有觀點(diǎn)認(rèn)為，這一輪財(cái)政政策發(fā)力的重點(diǎn)不是物質(zhì)資本投資，而是人力資本投資，應(yīng)該著力補(bǔ)齊公共服務(wù)短板。怎么看待這些不同聲音？
喬寶云：此前，人們對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的判斷一直沒(méi)有形成共識(shí)。一些人認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)不存在問(wèn)題，另一些人認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)可能存在問(wèn)題，但是對(duì)于究竟存在什么問(wèn)題，至今未能達(dá)成共識(shí)。中央政治局會(huì)議的表述讓人們意識(shí)到，在人們對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的判斷存在諸多分歧的情況下，至少已經(jīng)達(dá)成一項(xiàng)共識(shí)，即中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨一些困難。
而人們對(duì)于財(cái)政政策發(fā)力方向的分歧，正是因?yàn)閷?duì)于“中國(guó)經(jīng)濟(jì)究竟存在什么問(wèn)題”缺少共識(shí)，而只有明確問(wèn)題才能確定解決方案。具體而言，中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前究竟面臨波動(dòng)性問(wèn)題，還是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題？如果兩者兼而有之，哪個(gè)問(wèn)題占據(jù)更大比重？
當(dāng)前政策主要在應(yīng)對(duì)波動(dòng)性問(wèn)題，如向特定人群輸送購(gòu)買(mǎi)力，這是應(yīng)對(duì)波動(dòng)性問(wèn)題最為常見(jiàn)的方式。9月24日三部委推出的政策中也有類似內(nèi)容，如調(diào)整存量房貸利率、降低首付比例下限等。但是問(wèn)題的復(fù)雜性在于，我們面臨的波動(dòng)性問(wèn)題往往與結(jié)構(gòu)性問(wèn)題相關(guān)，因此在解決波動(dòng)性問(wèn)題的同時(shí)，也要兼顧解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。比如地方政府債務(wù)問(wèn)題，并非中央政府幫助地方政府一次性還清債務(wù)就可以解決，因?yàn)槊魈斓胤秸�會(huì)舉借新的債務(wù)。
《中國(guó)新聞周刊》：在同時(shí)面對(duì)波動(dòng)性問(wèn)題與結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的情況下，應(yīng)該如何更好地進(jìn)行政策選擇？
喬寶云：同為財(cái)政政策，是投資基建，還是向居民發(fā)放現(xiàn)金，如給予二胎三胎家庭補(bǔ)貼，政策效果截然不同。每一種方案都有優(yōu)勢(shì)與缺陷，但更重要的可能是了解從市場(chǎng)的角度來(lái)看期待怎樣的財(cái)政政策，或者說(shuō)哪一項(xiàng)政策邊際效應(yīng)更高，對(duì)于恢復(fù)信心可以起到更多作用。
財(cái)政政策同樣需要預(yù)期管理，讓其對(duì)于市場(chǎng)參與者更加透明，這可能與政策設(shè)計(jì)同等重要。一如美聯(lián)儲(chǔ)，無(wú)論在升息周期還是降息周期，政策制定者都會(huì)與市場(chǎng)參與者充分交流，逐步達(dá)成共識(shí)，以獲得更好的政策效果。人們?cè)谠O(shè)計(jì)各種政策時(shí)往往認(rèn)為自己比市場(chǎng)更聰明，但是只有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)的政策才是更好的政策，在預(yù)期管理過(guò)程中與市場(chǎng)參與者充分溝通，這是最好的檢驗(yàn)方式，并且可以讓政策效果更好。
我們可能不能一次性將一個(gè)“龐大”的財(cái)政刺激計(jì)劃拋給市場(chǎng)，也要考慮如果一次性“梭哈”沒(méi)有達(dá)到效果怎么辦。在面臨復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)，尤其需要不斷小范圍試驗(yàn)，讓政策在市場(chǎng)檢驗(yàn)的過(guò)程中不斷完善。
《中國(guó)新聞周刊》：你認(rèn)為增量財(cái)政政策的規(guī)模與發(fā)力方向應(yīng)該是什么？
喬寶云：在中央財(cái)政每年的支出中，有一部分屬于被動(dòng)型支出，比如針對(duì)地方政府的“三�！敝С鋈笨�。另外一部分是主動(dòng)型支出，我認(rèn)為應(yīng)該確保比較大的規(guī)模。但是在政策設(shè)計(jì)時(shí)除去考慮接受市場(chǎng)檢驗(yàn)，也要考慮與現(xiàn)有體制機(jī)制相結(jié)合，比如中央財(cái)政直達(dá)個(gè)人的渠道缺失，這將成為直接向居民發(fā)放現(xiàn)金的限制。
盡管我們面臨輸送渠道的限制，我認(rèn)為現(xiàn)階段向特定人群，特別是低收入人群輸送購(gòu)買(mǎi)力至關(guān)重要，這幾乎是所有經(jīng)濟(jì)體面對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)性問(wèn)題時(shí)的共同選擇。其實(shí)此前政府已經(jīng)推出一些政策，包括補(bǔ)貼以舊換新等，但是需要政策更加精準(zhǔn)，比如可以加大對(duì)二胎三胎家庭的補(bǔ)貼力度。當(dāng)然，內(nèi)需不足既是短期波動(dòng)性問(wèn)題，也是長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，國(guó)家也在有針對(duì)性地推動(dòng)分配體制改革。
難以簡(jiǎn)單復(fù)制2008年“四萬(wàn)億計(jì)劃”
《中國(guó)新聞周刊》：面對(duì)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)困難，外界一直期待中央財(cái)政發(fā)力，如更多發(fā)行國(guó)債，你認(rèn)為中央政府是不是需要承擔(dān)更多平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的角色？
喬寶云：這涉及政府事權(quán)與支出責(zé)任的劃分。在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)中，中央政府應(yīng)該承擔(dān)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)性問(wèn)題的責(zé)任。但是中國(guó)的情況比較特殊，中央政府的很多決策需要通過(guò)地方政府執(zhí)行，加上地方債形成的機(jī)制，地方政府在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)性問(wèn)題時(shí)也承擔(dān)了很多責(zé)任。
比如我們可以在理論上設(shè)想中央政府發(fā)行一筆國(guó)債完成爛尾樓建設(shè)，但是其執(zhí)行仍然繞不開(kāi)地方政府，因?yàn)榉稚⒃诟鞯氐淖》坎豢赡苡芍醒胝钟�、管理。因此，如果我們建議中央政府承擔(dān)更多責(zé)任，比如發(fā)行更多國(guó)債提振需求，就需要考慮由于地方政府目前的負(fù)債壓力，一筆錢(qián)配置到地方后能否發(fā)揮應(yīng)有的作用。
今天的情況相比2008年有很大區(qū)別，當(dāng)年地方政府的債務(wù)規(guī)模非常有限，主要為彌補(bǔ)一些經(jīng)常性支出舉債，但是今天地方政府顯性債務(wù)與隱性債務(wù)合計(jì)數(shù)十萬(wàn)億元，這導(dǎo)致地方政府面臨的約束條件已經(jīng)發(fā)生巨大變化。就像如果個(gè)人已經(jīng)背負(fù)沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)，可能會(huì)優(yōu)先考慮還錢(qián)而非支出，甚至舉債支出。
無(wú)論財(cái)政刺激計(jì)劃的規(guī)模有多大，中央政府無(wú)疑希望其可以撬動(dòng)更多資金，但是當(dāng)?shù)胤秸媾R更多約束，其效果反而可能被稀釋。
《中國(guó)新聞周刊》：在近期的討論中也有觀點(diǎn)認(rèn)為，中央政府首先應(yīng)該幫助地方政府還債，盡快恢復(fù)地方政府經(jīng)濟(jì)活力，但是中央政府似乎一直比較猶豫，你認(rèn)為原因是什么？
喬寶云：其實(shí)目前解決地方債務(wù)問(wèn)題的思路還不夠明確，一種可能是中央政府統(tǒng)一置換，另一種可能是中央政府為不同省級(jí)政府設(shè)定一定限額，由省級(jí)政府負(fù)責(zé)償還，當(dāng)然也有可能是地方政府“砸鍋賣鐵”自己想辦法償還。這是因?yàn)槊鞔_思路的時(shí)機(jī)還不成熟，主要缺少配套的改革政策與成功的實(shí)踐案例。
如果只是中央政府給地方政府“撒錢(qián)”還債，肯定會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府未來(lái)依然會(huì)無(wú)節(jié)制舉債。地方政府的投資沖動(dòng)難以抑制，但是其邊際效應(yīng)正在不斷遞減。但是如果中央政府不參與解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，一些地方政府可能連“三�！倍济媾R問(wèn)題。所以需要在“吃藥續(xù)命”的同時(shí)“改掉壞習(xí)慣”，也就是標(biāo)本兼治。
比如需要對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任劃分做比較大幅度的改革，地方債券的發(fā)債主體是省級(jí)政府，省級(jí)以下政府也需要通過(guò)省級(jí)政府發(fā)債，這就意味著如果省級(jí)以下政府無(wú)力還債，省級(jí)政府需要承擔(dān)還債責(zé)任。因此有必要調(diào)整省級(jí)以下政府在投資方面的事權(quán)與支出責(zé)任，確保舉債責(zé)任與投資事權(quán)更好匹配。