提到甘肅省天水市有軌電車項(xiàng)目，在過往的新聞報(bào)道中，常用“我國西北地區(qū)首條投入使用的有軌電車”“省、市重點(diǎn)工程”等來介紹。近日，一則中央通報(bào)將該項(xiàng)目推向了輿論的風(fēng)口浪尖。
1月15日，中央有關(guān)部門通報(bào)了3起整治形式主義為基層減負(fù)典型問題，其中天水有軌電車項(xiàng)目備受關(guān)注。
通報(bào)稱，自2018年以來，天水市通過PPP(政府和社會資本合作)模式規(guī)劃投融資90億元建設(shè)“有軌電車”，一期工程運(yùn)營以來，年運(yùn)載乘客僅約80萬人次，收入160萬元，年運(yùn)營成本約4000萬元，虧空巨大。同時(shí)，由于未考慮沿線河道蓄水問題，導(dǎo)致一期工程存在潛在地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)；二期工程開工后，由于資金投入不到位，三年來實(shí)際進(jìn)度僅過半，二期工程及羲皇大道提升改造進(jìn)展緩慢造成交通擁堵，給群眾出行和生產(chǎn)生活造成較大影響。
從全國范圍來看，天水有軌電車的客流成績單確實(shí)也不理想。交通運(yùn)輸部公布的數(shù)據(jù)顯示，2023年，天水市有軌電車客運(yùn)量為95.5萬人次，在全國53個(gè)城市軌道交通數(shù)據(jù)中位列倒數(shù)第三，僅高于云南紅河州、文山州。
1月30日，天水市分管住建局的副市長胡志勇告訴《中國新聞周刊》，目前，天水市正在全力以赴認(rèn)真整改。同時(shí)，天水有軌電車二期的資金問題會由省、市攜手解決，目前也正在有序推進(jìn)。
胡志勇還向《中國新聞周刊》透露了一個(gè)時(shí)間表：天水有軌電車二期項(xiàng)目力爭今年3月全部復(fù)工，年內(nèi)完成主體建設(shè)，經(jīng)過一定的調(diào)試周期，2025年第三季度投入運(yùn)營。
PPP模式下的有軌電車項(xiàng)目
天水市位于甘肅省東南部，因被學(xué)術(shù)界認(rèn)為是中華民族人文始祖伏羲的誕生地，被稱為“羲皇故里”。天水下轄2個(gè)區(qū)(秦州區(qū)、麥積區(qū))、5個(gè)縣(甘谷縣等)及國家級天水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，截至2022年年末，常住人口為295.44萬人。
在公開報(bào)道中，天水的“有軌電車夢”可以追溯到2015年。
據(jù)《天水日報(bào)》報(bào)道，天水踏著國家PPP之路的節(jié)奏前行，2015年8月17日，甘肅省首屆政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目簽約暨推介會在蘭州舉行，天水市有軌電車成功簽約。
談到建有軌電車的原因，當(dāng)?shù)孛襟w曾報(bào)道稱，天水城區(qū)地形狹長，建設(shè)有軌電車的初衷是為了解決天水東西交通的瓶頸制約、緩解城市交通擁堵、提高公共交通服務(wù)水平，加快促進(jìn)秦州、麥積兩區(qū)相向?qū)影l(fā)展，極大提高城市品位等。
2016年3月，在時(shí)任天水市委副書記、市長楊維俊所作的天水市政府工作報(bào)告中提到：2015年，有軌電車試驗(yàn)段等項(xiàng)目啟動實(shí)施，并提出2016年加快建設(shè)有軌電車一號線項(xiàng)目。
一位接近天水市政法系統(tǒng)的知情者告訴《中國新聞周刊》，在天水有軌電車一期工程立項(xiàng)前的一次市委常委會會議上，曾有人表達(dá)過不同看法，認(rèn)為天水還沒有必要建有軌電車。但是，后來項(xiàng)目還是順利開展了下去。
在當(dāng)?shù)刂髡叩闹匾曄�，天水有軌電車一期工程進(jìn)展迅速。2016年10月，一期工程完成立項(xiàng)，2017年年底基本完成前期手續(xù)，2018年年初啟動建設(shè)。
一期工程是天水市第一個(gè)采用PPP模式建設(shè)的招商引資項(xiàng)目，也是甘肅省首個(gè)采用PPP模式建設(shè)的城市軌道交通項(xiàng)目。
該項(xiàng)目建設(shè)單位是天水市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，政府出資方為天水市軌道交通投資建設(shè)經(jīng)營有限責(zé)任公司，社會資本方成員為中國鐵路通信信號股份有限公司(簡稱“中國通號”)、中鐵十一局集團(tuán)有限公司(簡稱“中鐵十一局”)及中鐵第五勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司(簡稱“鐵五院”)。中國通號和中鐵十一局還是施工單位，鐵五院是設(shè)計(jì)單位。
根據(jù)PPP協(xié)議約定，社會資本方擁有項(xiàng)目27年的特許經(jīng)營權(quán)，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營期25年。
中國通號有關(guān)人士曾對《中國經(jīng)營報(bào)》表示，在天水市開始規(guī)劃建設(shè)有軌電車之際，包括中國中車在內(nèi)的多家企業(yè)均曾對該項(xiàng)目表現(xiàn)出濃厚興趣，競爭非常激烈。中國通號能最終拿下訂單，主要原因是愿意高比例參與PPP投資。
天眼查顯示，天水通號有軌電車有限責(zé)任公司(天水有軌電車項(xiàng)目的運(yùn)營方，簡稱“天水通號公司”)股權(quán)結(jié)構(gòu)顯示，作為控股股東的中國通號和中鐵十一局分別占股35.63%，天水市政府占股25%，鐵五院占股3.75%。
上述中國通號人士表示，天水有軌電車項(xiàng)目是中國通號進(jìn)軍有軌電車車輛裝備領(lǐng)域后拿到的第一個(gè)訂單，最重要的是做好項(xiàng)目，形成示范，是否盈利并不重要。“按照項(xiàng)目PPP協(xié)議，中國通號可以通過供應(yīng)車輛和后期的運(yùn)營補(bǔ)貼逐漸收回投資成本�！�
2019年3月24日，《長沙晚報(bào)》報(bào)道稱，中國通號旗下通號軌道車輛有限公司——中國通號長沙產(chǎn)業(yè)園13個(gè)月投產(chǎn)達(dá)效，長沙產(chǎn)第一條有軌電車今日正式下線，首批17列車輛將發(fā)往甘肅天水。
多位受訪的軌道交通專家向《中國新聞周刊》介紹，在國內(nèi)多個(gè)城市建有軌電車的過程中，造車廠家往往能起到重要的推動作用，他們看重項(xiàng)目運(yùn)營后的賣車盈利。
2020年5月1日，天水市有軌電車示范線工程(一期)正式通車運(yùn)營。當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道稱，該工程作為我國西北地區(qū)首條開通的有軌電車線，時(shí)速達(dá)25.02公里，處于國內(nèi)領(lǐng)先水平。該工程西起天水市秦州區(qū)五里鋪，東至麥積區(qū)天水火車站，共設(shè)12座車站，正線全長12.928公里，項(xiàng)目總投資24.464億元。
“在高地震烈度區(qū)修建有軌電車在國內(nèi)尚屬首次，設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)攻克了多項(xiàng)抗震技術(shù)難題，確保有軌電車在千年古城發(fā)揮現(xiàn)代功能�！闭劦皆撈诠こ痰碾y度時(shí)，鐵五院項(xiàng)目設(shè)計(jì)總負(fù)責(zé)人朱穩(wěn)吉說。
同年11月23日，天水市有軌電車二期項(xiàng)目舉行開工儀式。官方對外介紹稱，該項(xiàng)目的實(shí)施對構(gòu)建天水城區(qū)功能層次清晰、覆蓋客流走廊一體化軌道交通網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步提升全市公共交通運(yùn)輸能力、強(qiáng)化樞紐銜接、帶動沿線發(fā)展、方便市民出行具有十分重要的意義。
二期項(xiàng)目由天水市三中至五里鋪段和陽坡東站至潁川河口段組成，線路全長21.597公里；共設(shè)車站19座(高架站1座、地面站18座)；新建停車場1處；同步實(shí)施羲皇大道提升改造18.3公里和地下綜合管廊11.58公里，以及相應(yīng)的供電、通信等配套工程。估算總投資65.47億元。
2021年5月，二期工程開始施工，計(jì)劃2023年底開通運(yùn)營。
二期工程還是繼續(xù)采用PPP模式建設(shè)，中標(biāo)社會資本方為通號創(chuàng)新投資有限公司、中鐵十一局、鐵五院、中國鐵路通信信號上海工程局集團(tuán)有限公司、通號創(chuàng)新浙江建設(shè)投資有限公司、通號建設(shè)集團(tuán)有限公司、北京全路通信信號研究設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司、通號軌道車輛有限公司等聯(lián)合體。
地鐵、輕軌、有軌電車等都屬于城市軌道交通。在國家層面，對修建地鐵和輕軌有嚴(yán)格的規(guī)定，但建設(shè)有軌電車在地方上就可以審批。多位受訪的軌道交通專家表示，天水達(dá)不到建地鐵或輕軌的門檻，有軌道交通夢的天水建有軌電車也是基于現(xiàn)實(shí)的選擇。
交通運(yùn)輸部公交優(yōu)先專家?guī)鞂＜也躺偾嬖V《中國新聞周刊》，目前，我國在國家層面上，沒有對修建有軌電車的地方財(cái)政情況和人口數(shù)量作出規(guī)定。行業(yè)推薦修建的標(biāo)準(zhǔn)通常為，通車后有軌電車的適應(yīng)客流規(guī)模為6000~12000人次/小時(shí)較合適�！斑@個(gè)客流規(guī)模彈性大，對地方上而言可操作空間較大�！�
此外，還有受訪者認(rèn)為，伴隨著審批權(quán)的下放，地方上的自主權(quán)也在增大。一個(gè)城市主要領(lǐng)導(dǎo)力推的項(xiàng)目，也更容易獲得通過。
通號建設(shè)集團(tuán)有限公司內(nèi)部人士孫亮(化名)告訴《中國新聞周刊》，天水的有軌電車項(xiàng)目是天水市負(fù)責(zé)審批的，未經(jīng)過省級層面審批。
天水市分管住建局的副市長胡志勇也告訴《中國新聞周刊》，天水有軌電車一期和二期的相關(guān)手續(xù)都是天水市審批的�！斑@是符合那個(gè)時(shí)期的規(guī)范要求的。當(dāng)時(shí)很多地方都是縣一級審批，我們還到了市級層面�！�
一期 “人氣冷”，二期“資金難”
天水有軌電車一期通車至今已有3年多，客流量卻始終得不到保障。這個(gè)當(dāng)?shù)卣亟鸫蛟斓摹懊裆こ獭�，為何得不到百姓待見�?/p>
有天水市民反映稱，天水有軌電車時(shí)速比公交車都慢，線路還偏離市區(qū)，他們寧可站著擠公交。
還有網(wǎng)友在天水市政府“政民互動”留言稱：我市有軌電車的線路規(guī)劃還有待商榷優(yōu)化，我認(rèn)為有軌電車項(xiàng)目線路應(yīng)盡量靠近城市內(nèi)部，在人口密集區(qū)下功夫。天水市有軌電車現(xiàn)階段運(yùn)營或規(guī)劃線路中，大部分處于成紀(jì)大道中路、東路沿途以及藉河南路沿途，非高峰時(shí)期客流量較少，造成資源的浪費(fèi)。還有人乘車后，在網(wǎng)絡(luò)平臺留言戲稱其為“有鬼電車，沒人坐”。
近日，《中國新聞周刊》記者乘坐天水有軌電車1號線體驗(yàn)時(shí)，發(fā)現(xiàn)全程經(jīng)過12個(gè)站點(diǎn)，每站上車的乘客都寥寥無幾，車內(nèi)大約只有十余名乘客，甚至有時(shí)還是個(gè)位數(shù)，整個(gè)車廂顯得非�？帐�。大約13公里的線路，歷時(shí)28分鐘。
針對網(wǎng)友的留言，2022年4月，天水通號公司回復(fù)稱，一期工程開工建設(shè)前，已經(jīng)由省內(nèi)外軌道交通、城市規(guī)劃等行業(yè)專家完成了線路規(guī)劃和論證，經(jīng)過批準(zhǔn)通過，目前，已開始二期工程的開工建設(shè)。二期綜合考慮了城市未來發(fā)展的各方面需求，連通秦麥兩區(qū)，為廣大市民提供更加方便的出行條件。
孫亮也告訴《中國新聞周刊》，因地質(zhì)和設(shè)計(jì)等問題，一期項(xiàng)目運(yùn)行速度沒有起來，二期設(shè)計(jì)時(shí)速可達(dá)60多公里，而且有獨(dú)立路權(quán)，行駛時(shí)沒有紅綠燈。“二期線路在市區(qū)運(yùn)行，2元錢可以坐完二十多公里的全程。沿線經(jīng)過城市里面的商鋪、住宅等，對市民來說非常方便�！�
然而，被寄予厚望的二期工程卻因“資金困難”停滯了。
去年以來就有多位天水網(wǎng)友在人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”吐槽。有人問，“天水的有軌電車二期工程還繼續(xù)建設(shè)嗎？如果不再建設(shè)，請將人民群眾出行的馬路恢復(fù)平整，天天塵土飛揚(yáng)，眼睛都成沙眼了，馬路凹凸不平，有非常大的安全隱患”。
還有人留言說，天水有軌電車二期項(xiàng)目從2022年開始一直爛尾，整個(gè)羲皇大道被鐵皮圍擋圍得亂七八糟，道路狹窄且顛簸不堪，作為溝通秦州麥積二區(qū)的主干道，亦為前往天水高鐵站的必經(jīng)之路，該路因此一到周末節(jié)假日就堵車。建議先撤去該路段圍擋，恢復(fù)正常交通秩序，不要久拖不決，影響民眾出行和天水市市容市貌。
天水有軌電車有限責(zé)任公司稱，因資本金問題未到位，導(dǎo)致項(xiàng)目融資資金無法到位，大部分項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容不得不暫時(shí)停工。此前，公司已經(jīng)就圍擋問題進(jìn)行了排查統(tǒng)計(jì)，有條件拆除的已經(jīng)全部拆除，有條件開放交通的，已經(jīng)開放了臨時(shí)交通。因?yàn)椴糠治赐旯こ虆^(qū)域內(nèi)有深基坑、臨時(shí)設(shè)施等，若拆除圍擋后，對社會車輛及行人等產(chǎn)生較大的安全隱患，此類圍擋目前尚不具備拆除條件。
近日，《中國新聞周刊》在天水市馬跑泉官泉農(nóng)貿(mào)市場附近的羲皇大道看到，道路中央被高高的圍擋遮擋，僅留下兩邊供車輛通行，路中央覆蓋著綠色防塵網(wǎng)。圍擋上寫有“內(nèi)有深基坑施工，嚴(yán)禁靠近圍擋”等提示語。
多位路人和沿街店鋪店主表示，有軌電車二期項(xiàng)目開始建設(shè)以來，羲皇大道簡直成了天水市臟亂差的道路代表。早晚高峰時(shí)非常擁堵，塵土飛揚(yáng)。
從天水市財(cái)政局發(fā)布的相關(guān)文件中，可以看到當(dāng)?shù)氐馁Y金困境。
2023年9月，天水市財(cái)政局公開《天水市人民政府關(guān)于天水市2023年上半年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》，在談到當(dāng)前存在困難與問題時(shí)，報(bào)告指出市本級政府性基金預(yù)算收入短收較多，特別是國有土地使用權(quán)出讓收入短收嚴(yán)重，這直接導(dǎo)致市本級剛性支出無財(cái)力來源，同時(shí)影響全市大口徑財(cái)政收入銳減。
四個(gè)月后，天水市財(cái)政局發(fā)布的《關(guān)于2023年全市財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況與2024年全市和市級財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告》顯示，天水市財(cái)政運(yùn)行管理中存在一些需要深入研究解決的困難和問題。市本級財(cái)政收入規(guī)模銳減，財(cái)政可用財(cái)力嚴(yán)重萎縮。受經(jīng)濟(jì)下行、房地產(chǎn)政策調(diào)控、減稅降費(fèi)等因素影響，房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)收入斷崖式下降，2023年市本級一般公共預(yù)算收入預(yù)計(jì)完成15億元，與2021年、2022年同口徑相比分別減少6.5億元和1.21億元，同口徑分別下降30.23%和7.46%；財(cái)政“收不抵支”的緊平衡特征日趨加重，政府各類債務(wù)化解、PPP項(xiàng)目支出責(zé)任、城市更新棚戶區(qū)改造、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等剛性支出均無財(cái)力保障落實(shí)。
孫亮告訴《中國新聞周刊》，2023年他們大多數(shù)時(shí)間都處在停工狀態(tài)。他表示，江浙一些區(qū)縣一年的GDP超過三四千億元，都沒搞有軌電車，天水GDP才七八百億元，就敢上有軌電車項(xiàng)目�！俺颂焖�，甘肅的張掖等城市也都爭相建有軌電車，但也不順利。雖然作為施工方，但說心里話，我也認(rèn)為有軌電車這種比較燒錢的項(xiàng)目，對于很多經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城市是不適合的。”
蔡少渠表示，在全國多個(gè)城市，有軌電車都虧損運(yùn)營，但這些城市財(cái)政狀況好，不會出現(xiàn)天水這樣的局面。比如2023年，武漢全市一般公共預(yù)算總收入完成2961.42億元，完全有能力對有軌電車的運(yùn)營進(jìn)行補(bǔ)貼，確保有序運(yùn)營。“相比之下，天水財(cái)政收入有限，很容易暴露問題。”
二期有望2025年運(yùn)營？
根據(jù)中央有關(guān)部門的通報(bào)對天水有軌電車項(xiàng)目的定性，“這一‘民心’工程成了建也沒錢建、拆也不能拆的‘鬧心’工程”。
接下來，該項(xiàng)目何去何從？1月30日，天水市分管住建局的副市長胡志勇告訴《中國新聞周刊》，目前，天水市正在全力以赴認(rèn)真整改。同時(shí)，天水有軌電車二期的資金問題會由省、市攜手解決，目前也正在有序推進(jìn)。
他還表示，針對群眾反映的因二期項(xiàng)目帶來的道路擁堵、出行不便等問題，目前也基本解決完畢�！拔覀兏鞣矫娑荚诩涌祉�(xiàng)目建設(shè)，避免二期項(xiàng)目出現(xiàn)爛尾、閑置浪費(fèi)情況。”
胡志勇還向《中國新聞周刊》透露了一個(gè)時(shí)間表：天水有軌電車二期項(xiàng)目力爭今年3月全部復(fù)工，年內(nèi)完成主體建設(shè)，經(jīng)過一定的調(diào)試周期，2025年第三季度投入運(yùn)營。
近日，國務(wù)院下發(fā)通知，要求天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏等12個(gè)省份，原則上不得在一些領(lǐng)域新建(含改擴(kuò)建和購置)政府投資項(xiàng)目，其中就包括交通領(lǐng)域，并點(diǎn)明了城市軌道交通。
按照通知所附的《重點(diǎn)省份分類加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理辦法(試行)》，這12個(gè)省份中，在建項(xiàng)目總投資已經(jīng)超過50%，已落實(shí)后續(xù)建設(shè)資金，并視情況優(yōu)化建設(shè)方案、壓縮投資規(guī)模的，原則上可以續(xù)建；項(xiàng)目總投資雖然超過50%但存在重大問題的，或總投資未超過30%的，都應(yīng)緩建或停建。
“目前，天水有軌電車二期項(xiàng)目投資額已超過50%，在我們壓減投資規(guī)劃并落實(shí)后續(xù)建設(shè)資金之后，是符合續(xù)建條件的�！贬槍ι鲜鲆�(guī)定，天水市財(cái)政局有關(guān)人士曾向《中國經(jīng)營報(bào)》這樣表示。
這名受訪者還談到了后續(xù)具體資金籌措思路：一是與社會資本方磋商談判，按照以資源換資本的思路，積極籌措有軌電車二期項(xiàng)目資本金，力爭在2024年3月1日之前籌措約7500萬元；二是對接社會資本方聯(lián)合體，在已到位資本金的基礎(chǔ)上，爭取社會資本方資本金優(yōu)先到位，推動銀行貸款落地；三是加大財(cái)政預(yù)算資金保障力度，力爭在2024年3月底前市級財(cái)政到位資金至少1000萬元。
除了上述通知，國家發(fā)改委近日也印發(fā)相關(guān)文件，對政府與社會資本的投資沖動進(jìn)行約束。
2024年1月24日，國家發(fā)改委印發(fā)《政府和社會資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營方案編寫大綱(2024年版，征求意見稿)》，對特許經(jīng)營的范圍、實(shí)施方式、特許經(jīng)營主要原則和合作邊界、特許經(jīng)營者選擇基本條件等作出明確規(guī)定。其中，引人關(guān)注的一點(diǎn)是，明確要求除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項(xiàng)目外，地方本級國企不得以任何方式作為本級PPP項(xiàng)目的聯(lián)合投標(biāo)方或股東。
一位參加過多地有軌電車項(xiàng)目評審的軌道交通專家告訴《中國新聞周刊》，2015到2022年，受益于PPP政策紅利，很多地方政府大上基建項(xiàng)目，部分央企也為了市場業(yè)績，紛紛與地方加強(qiáng)合作，這是當(dāng)時(shí)多地上馬有軌電車的重要背景。
上述專家稱，一段時(shí)期以來，地方政府、國企、民企投資熱情高漲，帶來PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額飆升。但地方政府超出自身財(cái)政能力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及對建成后客流情況出現(xiàn)誤判，為后來有軌電車的停工等埋下了伏筆。
天水市政府對于或?qū)⒅匦麻_工的有軌電車二期有所展望�！疤焖熊夒娷嚞F(xiàn)在客運(yùn)量之所以少，與運(yùn)行路線沒有形成網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，二期項(xiàng)目通車后，會經(jīng)過天水南站等區(qū)域，到時(shí)候有軌電車的客運(yùn)量會大幅度提高。”胡志勇說，下一步，天水也將優(yōu)化運(yùn)營管理，進(jìn)一步降低建設(shè)成本、運(yùn)營成本，同時(shí)增加車體廣告等非票收入。