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允許戶口回遷農(nóng)村背后

  中國新聞周刊記者/周群峰

  發(fā)于2024.4.8總第1135期《中國新聞周刊》雜志

  戶口從農(nóng)村遷到城鎮(zhèn),后悔了,還能遷回去嗎?

  3月26日,湖南省公安廳召開的新聞發(fā)布會回答了上述疑問,而關(guān)于“湖南戶口由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)后可回遷”的新聞迅速登上了熱搜榜。

  戶口從城市回遷農(nóng)村通常有夫妻投靠、未成年人子女投靠、大學(xué)生畢業(yè)回原籍、離婚回原籍、退伍軍人回原籍、憑農(nóng)村的不動產(chǎn)權(quán)登記證書遷入等情形。

  除了上述六種情形,此次發(fā)布會還指出,2016年2月3日湖南省實施戶籍制度改革后,將戶口由農(nóng)村地區(qū)遷往城鎮(zhèn)地區(qū)的戶籍人口,可以憑居民戶口簿,申請將戶口遷回原遷出地落戶。無親友家庭戶接受其入戶的,可以在當(dāng)?shù)卮?居)委會公共集體戶落戶;依法取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)并辦理不動產(chǎn)權(quán)屬證書的公民,可以憑不動產(chǎn)權(quán)屬證書,申請將戶口遷入農(nóng)村宅基地的所在地。

  值得注意的是,這并非新政。湖南早在2020年12月就曾明確了上述戶口回遷農(nóng)村的政策。湖南省婁底市公安局戶政部門一位工作人員告訴《中國新聞周刊》:“現(xiàn)在沒有新出規(guī)定,通過(這次)新聞發(fā)布會,可以傳播得廣一些,能進一步告訴你們(戶口回遷農(nóng)村的條件)!

  不只湖南,近年來,江蘇、浙江、山東等都出臺過相關(guān)城鎮(zhèn)戶口回遷農(nóng)村的政策。地方上出臺這些政策有著怎樣的考量?政策執(zhí)行三年來,進城村民因何希望戶口回遷農(nóng)村,是否能順利實現(xiàn)?

  從“進城難”到“回村難”

  曾經(jīng),城鎮(zhèn)戶口是名副其實的“香餑餑”,很多村民熱衷于獲得城鎮(zhèn)戶口。

  湖南安仁縣一位退休干部告訴《中國新聞周刊》,在計劃經(jīng)濟年代,戶口本決定了人生走向。城里人當(dāng)兵后可轉(zhuǎn)業(yè),直接進事業(yè)單位或工廠;農(nóng)村人當(dāng)兵,回來叫退伍,繼續(xù)當(dāng)莊稼人。農(nóng)村姑娘嫁城里人,是天方夜譚;城里姑娘嫁農(nóng)村人,打著燈籠都找不著一個。青年人中學(xué)畢業(yè),城里戶口可以進廠上班,農(nóng)村戶口便回家務(wù)農(nóng)。

  在城鄉(xiāng)戶口差異巨大的背景下,20世紀八九十年代全國多地還掀起過買賣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的風(fēng)潮。

  1992年,公安部下發(fā)通知制止公開出賣非農(nóng)業(yè)戶口的錯誤做法。其中提到,一些縣、市以“加快改革開放的步伐”“籌集城市建設(shè)經(jīng)費”等為借口,違反國家有關(guān)戶口管理的法規(guī),收費辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,甚至公開規(guī)定價格出賣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口,本縣、市和外縣、市農(nóng)民均可購買。這種做法背離了改革的方向,只會搞亂戶口政策,助長不正之風(fēng),影響社會穩(wěn)定。

  通知還要求,對于已經(jīng)出賣的非農(nóng)業(yè)戶口,一律予以注銷,在原常住戶口所在地恢復(fù)農(nóng)業(yè)戶口,并做好各項善后工作。對于有令不行、有禁不止,繼續(xù)出賣戶口的,要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人的責(zé)任,對在清退中弄虛作假收受賄賂的,要從嚴處理。

  上述退休干部向《中國新聞周刊》回憶說,1989年,他通過考干轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,但妻子和兩個孩子當(dāng)時還是農(nóng)村戶口。可以買城鎮(zhèn)戶口的時候,他也心動了!百I一個城鎮(zhèn)戶口價格高達6000元,而當(dāng)年普通職工每月的收入只有180元左右。為了讓一對兒女有個好的前途,我花費8年的積蓄為他們買了城鎮(zhèn)戶口。后來兩個孩子都考取了理想的大學(xué),按理不用花這些錢,也自然會成為城鎮(zhèn)戶口。”

  事實上,當(dāng)時買賣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的風(fēng)潮并未得到根本控制。武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授夏柱智告訴《中國新聞周刊》,在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的背景下,那些買城鎮(zhèn)戶口的村民,把土地主動丟給了村集體,或者直接撂荒,村集體不得不收回他們的承包地,分配給其他愿意多耕種土地的農(nóng)戶。取消農(nóng)業(yè)稅費后,國家開始統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,農(nóng)村快速發(fā)展,農(nóng)民的選擇也越來越理性。大約在2005年前后,“買賣戶口”風(fēng)潮就漸漸消失了。

  “我們調(diào)研發(fā)現(xiàn),不少村民本希望買城鎮(zhèn)戶口后,可以獲得城鎮(zhèn)的一些好處,但事與愿違。同時,他們也很難再把戶口遷回農(nóng)村。”夏柱智告訴《中國新聞周刊》。

  有媒體評論認為,中國長期以來實施的戶籍政策的慣性依然強大,一直只有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的單向通道,農(nóng)民一旦落戶城市想再遷回農(nóng)村,是難上加難。特別是很多地方戶口回遷政策一直非常不明朗,讓想回遷的群眾遭遇一系列困擾。

  中國人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所所長鄭風(fēng)田告訴《中國新聞周刊》,在過去很長一段時間,因為國家包分配工作等原因,很多農(nóng)村戶口的人上大學(xué)、參軍后,戶口都要被強制性遷出,而這種遷出又是單向的。因此,一些江浙一帶的富裕農(nóng)村,一旦失去農(nóng)村戶口,也就少了很多福利。所以,很多人升學(xué)后并不情愿遷戶口。

  “現(xiàn)在提倡城鄉(xiāng)融合,給了大家在城鄉(xiāng)間選擇的權(quán)利,可以說是一種進步,也是對過去不合理制度的一種回調(diào)。”鄭風(fēng)田說。

  實操難題

  不過,政策變了,落實能順利嗎?尤其是村民身份的背后,是福利分紅、土地等核心問題。

  多位受訪的村干部和有意愿回遷農(nóng)村人員均表示,“因回遷人員存在與村民分享福利”等原因,實際操作中也會遇到一些阻力。

  有報道稱,部分農(nóng)村地區(qū)在大規(guī)模拆遷征地時,會為所有戶口在原址的農(nóng)村戶籍人員按歲數(shù)分配股權(quán)給予分紅,每年這些農(nóng)民都可以分到幾百至上萬元的股權(quán)分紅。除此之外,拆遷分房也比較常見。

  湖南省寧鄉(xiāng)市公安局戶政部門一位負責(zé)人表示,戶政部門可以為符合政策要求的人辦理回遷手續(xù),但回遷后村民福利待遇之類還是由村里決定。

  在湖南衡陽工作的羅先生告訴《中國新聞周刊》,在衡陽,孩子讀公辦學(xué)校要求“房戶一致”才能到市里讀書,因此很多人都是為了孩子上學(xué),才不得已把戶口從農(nóng)村遷到了市里。前些年他也在市里買了房子,并把妻子和孩子的戶口遷到了房子名下,但他的戶口還在農(nóng)村。

  “我曾問過村干部,假如戶口遷出后再回遷農(nóng)村會不會有阻力。村干部說,這部分人員戶口遷出后,村里的修路、捐款等都沒有參與。如果回遷后,還允許享受村民的一些福利待遇,需要全村80%以上的村民簽字才可以!

  山東淄博某村村干部韓霞(化名)告訴《中國新聞周刊》,他們村有的人戶口遷到城鎮(zhèn)后,即便可以回遷,村委會一般也不會同意其享受村民的福利待遇,這樣他們就成了“二等村民”。“這么多年,他們沒為村里建設(shè)做貢獻,回來后還能享受福利待遇,村民也不會樂意!

  韓霞表示,農(nóng)村有村民自治的背景,村委會代表村集體,可以不接收外來人口落戶。她以他們村為例,一般情況下,有些人要回遷,村委會也不會為難,但會要求其簽一個“自愿放棄村民福利待遇協(xié)議”,否則就不同意落戶。

  韓霞還提到,她父母生活的村子經(jīng)濟發(fā)達、福利好,這個村子就對回遷者一律亮紅燈。“不管上面有什么政策,最后村里如果堅決不接收,他們也沒辦法把戶口回遷。”

  土地的問題則更為復(fù)雜。

  1980年前后,我國開展第一輪農(nóng)村土地承包工作,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始推行,實行“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”。在“兩權(quán)分離”的制度安排下,我國確立了農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶家庭經(jīng)營的基本形態(tài)。1984年,中央一號文件提出“土地承包一般應(yīng)在15年以上”。

  20世紀90年代中后期,全國完成了“二輪土地承包”。二輪土地承包期是30年,承包期內(nèi),國家提倡“增人不增地、減人不減地”的土地政策。2017年,黨的十九大報告明確提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長30年”。自2025年開始,第二輪土地承包在全國逐步到期。

  夏柱智表示,農(nóng)村土地的法律屬性是村民集體所有,只有農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織成員才有承包權(quán)。農(nóng)民將戶口遷到城鎮(zhèn)后,雖然失去了組織成員身份,但如果其承包地還在承包期內(nèi),就不會被收回。對于整戶遷出的村民(喪失土地承包主體的法律資格),也得等到承包期結(jié)束后,村里才能將其承包地收回。

  韓霞告訴《中國新聞周刊》,村民只要不是整戶遷出,就不影響這一戶的承包地。比如一戶有5口人,遷走了4個人,剩下的1個人在村里,也還是有原來5口人的地!八麄冞w出時就沒影響其整戶的承包地,所以回遷后也不涉及分地的問題!

  但對于村民整戶戶口遷出,是否就喪失了土地承包權(quán),夏柱智說,現(xiàn)在法律上還沒有明確規(guī)定。

  多名受訪者稱,選擇將戶口回遷,很多人看重的是承包地。

  再過幾年,韓霞所在的村子,第二輪土地承包到期!拔覀兇瀣F(xiàn)在有些人已經(jīng)十五六歲了,還沒分到土地。有的人家里只剩下一兩口人卻有五六口人的地。這輪到期后,土地怎么調(diào)整分配還不明確,到時還需要調(diào)解‘人少地多’和‘人多地少’農(nóng)戶的利益矛盾。在這種背景下,有些人提前準備,愿意把戶口回遷!

  另外,夏柱智告訴《中國新聞周刊》,他在農(nóng)村調(diào)研時了解到,很多村民進城并擁有城鎮(zhèn)戶口后愿意回遷農(nóng)村,有“傳承祖宅”的考量!鞍凑辗梢(guī)定,房屋財產(chǎn)是私人所有,和戶口沒有關(guān)系,但宅基地的使用權(quán)只能給本集體經(jīng)濟組織成員。如果父母在村子有宅基地,而子女戶口不在農(nóng)村,老人過世后,房屋財產(chǎn)可以傳承給子女,但宅基地不行。這種情況下,如果子女獲得了農(nóng)村戶口,就可以做到‘房地合一’,進而繼承房產(chǎn)和宅基地!

  一位原來戶口在湖南省寧鄉(xiāng)市雙鳧鋪鎮(zhèn)某村的受訪者告訴《中國新聞周刊》,2013年,她大學(xué)畢業(yè)后不久,就在長沙買了房,2019年把戶口遷到了長沙。這些年,她閨蜜的父母在農(nóng)村建了別墅,她非常羨慕!拔曳浅O矚g農(nóng)村的田園風(fēng)光,所以也希望今后可以繼承父親宅基地的使用權(quán),到時在農(nóng)村建房養(yǎng)老!

  上述在衡陽市城區(qū)買房工作的羅先生也說,他把戶口留在農(nóng)村也是因為宅基地。他說,孩子現(xiàn)在已經(jīng)讀初中,就讀高中只看學(xué)籍。所以,他也在考慮為了傳承宅基地使用權(quán),之后將孩子戶口遷回農(nóng)村。

  值得注意的是,近年來,國家層面確實越來越注重維護戶口已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)者的利益。

  2020年9月,自然資源部曾對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”中提到的“關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記問題”作出答復(fù):農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。

  今年2月4日,中央財經(jīng)委員會辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任祝衛(wèi)東在國務(wù)院新聞辦的發(fā)布會上強調(diào),必須保護進城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。

  仍需政策性引導(dǎo)

  無論是2020年還是今年,湖南省對于允許戶口回遷的人框定范圍為“2016年2月3日湖南省實施戶籍制度改革后,將戶口由農(nóng)村地區(qū)遷往城鎮(zhèn)地區(qū)的戶籍人口”。夏柱智分析認為,此舉目的也是縮小回遷范圍。“很多人在上世紀八九十年代都進城了,如果不設(shè)置一定時間門檻,涉及回遷者的數(shù)量太大,可能會超出一些農(nóng)村的承載力,還可能造成農(nóng)村社會新的矛盾糾紛。”

  近年來,多地出臺規(guī)定,放寬戶口回遷農(nóng)村的條件。

  2019年1月,江蘇出臺過相關(guān)規(guī)定,本人在農(nóng)村地區(qū)有產(chǎn)權(quán)住房即可遷回農(nóng)村戶籍。據(jù)報道,此前,該省規(guī)定想將戶口遷往農(nóng)村,需要本人在農(nóng)村地區(qū)有合法穩(wěn)定住所和承包土地,在現(xiàn)戶口所在地?zé)o合法穩(wěn)定住所、無合法穩(wěn)定就業(yè)。

  2020年12月,山東省政府辦公廳發(fā)布戶籍新政,暢通入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶渠道。高校畢業(yè)生、退伍軍人等城鎮(zhèn)人員入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè),符合當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定落戶條件的,可在原籍或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶。擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)等基本生活基礎(chǔ)的進城落戶人員回原籍經(jīng)常居住的,可將戶口遷回原籍。依法維護進城落戶農(nóng)村人口的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。官方稱新政目的是建立城鄉(xiāng)有序流動的戶口遷徙制度,解決農(nóng)村人口進城落戶最擔(dān)心的過不好、回不去等顧慮。

  夏柱智告訴《中國新聞周刊》,近年來,多地出臺關(guān)于城鎮(zhèn)戶籍人員回遷農(nóng)村的政策,并非在鼓勵“市民下鄉(xiāng)”,也不意味著農(nóng)村宅基地向城市開放,更不是“逆城市化”,其本質(zhì)是地方政府在戶籍制度管理上松了一個小口子,賦予符合條件的進城落戶村民“回遷權(quán)”。

  夏柱智說,在快速城鎮(zhèn)化的背景下,長期以來我國戶籍遷移制度存在“進城容易回村難”的現(xiàn)狀,F(xiàn)在多地政策開始松口子,讓符合條件者可以“反悔式回遷”。

  “過去一些人回遷農(nóng)村,可能需要托關(guān)系,F(xiàn)在有了新政策,相當(dāng)于減少了阻力,地方上落戶時也有了依據(jù)!敝袊嗣翊髮W(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所所長鄭風(fēng)田說。

  數(shù)據(jù)顯示,2023年中國城鎮(zhèn)化率是66.16%,和發(fā)達經(jīng)濟體80%左右的水平相比,還有較大提升空間。鄭風(fēng)田稱,中國的城鎮(zhèn)化仍然處在持續(xù)發(fā)展過程中。在這個過程中,我國農(nóng)村建設(shè)家庭農(nóng)場、合作社等都急需人才,一些從農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)的人,對家鄉(xiāng)有感情,他們回遷成為村集體組織成員后,有利于鄉(xiāng)村發(fā)展。

  上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院特聘教授陸銘表示,從中國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進程來看,城鎮(zhèn)化率仍在不斷提高,與此同時,人口出現(xiàn)了在城鄉(xiāng)之間雙向流動的現(xiàn)象,并且這種潛在需求還將持續(xù)。

  陸銘認為,過去國家的戶籍制度設(shè)計不利于人口在城鄉(xiāng)之間流動,因此改革也應(yīng)該是從兩方面入手。政府既要創(chuàng)造條件適應(yīng)城鎮(zhèn)化的進程,譬如增加城市公租房建設(shè),同時也要把在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的權(quán)利與戶籍逐漸脫鉤,這也正是“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)”的應(yīng)有之義。

  夏柱智告訴《中國新聞周刊》,一個現(xiàn)實問題是,越是城郊村或資源豐富的農(nóng)村,戶籍含金量較高,農(nóng)民越是排擠外遷村民的回遷;而一些更需要人氣和資金支持的偏僻農(nóng)業(yè)型的農(nóng)村,反而得不到進城村民的青睞!八越窈笠霂舆@些農(nóng)村的發(fā)展,還需要出臺更多的政策予以引導(dǎo)!

  中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長劉守英曾在談及鄉(xiāng)村振興問題時強調(diào),新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興這兩大政策是并行不悖的。鄉(xiāng)村振興不是簡單把進城的人“弄回來”,而是鼓勵進城的農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),回來之后要有事做,有制度和金融支持他去做事。城市要對進城的人開放權(quán)利,未來鄉(xiāng)村也要對村外的人開放權(quán)利。

  正如祝衛(wèi)東所說,我國正在經(jīng)歷快速城鎮(zhèn)化,這個過程還要持續(xù)較長一個階段。2022年,我國鄉(xiāng)村常住人口4.91億人,據(jù)專家測算,到2035年還將有上億農(nóng)民進城!稗r(nóng)民進城是一個較長的過程,在城市還沒有扎下根之前,不要著急斷了他們回鄉(xiāng)村的后路!

  《中國新聞周刊》2024年第13期

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