中國(guó)新聞周刊記者 張馨予
發(fā)于2024.9.2 總第1154期《中國(guó)新聞周刊》雜志
新一輪地方機(jī)構(gòu)改革正加速推進(jìn)。近段時(shí)間，湖南、山東、四川、江西、廣西、浙江、江蘇等多地都正大批撤銷議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
從8月來(lái)看，8月20日，湖南省安化縣政府官網(wǎng)發(fā)布消息稱，該縣撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；8月16日，山東省郯城縣政府官網(wǎng)發(fā)布通知稱，郯城縣歸昌鄉(xiāng)現(xiàn)有議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)全部撤銷，以后不再設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授張楠迪揚(yáng)對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，改革開放以來(lái)，歷次政府機(jī)構(gòu)改革都在持續(xù)不斷地精簡(jiǎn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，“一旦發(fā)現(xiàn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)膨脹的趨勢(shì)，就會(huì)進(jìn)行精簡(jiǎn)，這是自上而下一直在推進(jìn)的改革”。
海量的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)
近日，基層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的撤銷之所以引發(fā)關(guān)注，是因?yàn)槎嗟刈h事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)非常龐大，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一次性撤銷了幾十個(gè)乃至上百個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。比如，江蘇省昆山市淀山湖鎮(zhèn)政府公布的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)清理名單有102個(gè)，湖南省安化縣撤銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有1450個(gè)。
何為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)？根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的定義，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是指為了完成某項(xiàng)特殊性或臨時(shí)性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
比如，此次淀山湖鎮(zhèn)清理的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)包括：鎮(zhèn)農(nóng)村亂占耕地建房問(wèn)題專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組、鎮(zhèn)既有多層住宅增設(shè)電梯工作領(lǐng)導(dǎo)小組、鎮(zhèn)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作領(lǐng)導(dǎo)小組、鎮(zhèn)建設(shè)局(綠化路燈)園林綠化危險(xiǎn)化學(xué)品安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。
各地之所以會(huì)出現(xiàn)海量的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，原因是多重的。
一方面，當(dāng)政府處理跨部門任務(wù)時(shí)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)確實(shí)是一個(gè)非常重要的工具。復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授胡業(yè)飛說(shuō)，跨部門協(xié)調(diào)一直都是行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部重大且長(zhǎng)久的難題，而議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)往往被牽頭某項(xiàng)事務(wù)的行政職能部門視為一種高效的跨部門協(xié)調(diào)工具，因?yàn)樽h事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通常是由高層領(lǐng)導(dǎo)掛帥，擔(dān)任機(jī)構(gòu)的一把手，“這意味著領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題很重要”，能夠幫助牽頭部門節(jié)約更多溝通成本。
張楠迪揚(yáng)指出，黨的十八大以來(lái)，國(guó)家的發(fā)展速度非�？�，因此也面臨著大量的新形勢(shì)、新趨勢(shì)、新業(yè)態(tài)，比如數(shù)字化轉(zhuǎn)型、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等，“這給政府治理帶來(lái)了很多新的需求，也意味著會(huì)出現(xiàn)大量的部門協(xié)作或者聯(lián)合治理的場(chǎng)景，因此就會(huì)成立大量新的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。
另一方面，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為一種政府應(yīng)對(duì)臨時(shí)性、階段性或突發(fā)性任務(wù)而設(shè)立的機(jī)構(gòu)，設(shè)立的隨意性相對(duì)較大。
華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授葉托對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，目前缺少明確的法律來(lái)限制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)什么時(shí)候應(yīng)該設(shè)立、什么時(shí)候不應(yīng)該設(shè)立，只有一些原則性規(guī)定，相當(dāng)于把設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力給了各級(jí)地方政府。
“法律規(guī)定不明確，地方政府又需要處理很多跨部門的事務(wù)，兩方面一結(jié)合，使得地方政府有沖動(dòng)設(shè)立各類議事協(xié)調(diào)工作。”葉托說(shuō)。
此外，他也指出，一些地方政府會(huì)為了證明正在推動(dòng)某些重要工作而采取各種措施，其中就包括設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，“設(shè)立了機(jī)構(gòu)、發(fā)了文件，雖然最終效果很難證明，但可以對(duì)上級(jí)有一個(gè)交代”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)集中撤銷
從各地政府官網(wǎng)披露的消息來(lái)看，目前撤銷的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。
以撤銷了1450個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的湖南省安化縣來(lái)說(shuō)，該縣編辦在一篇文章中指出，“充分發(fā)揮黨委和政府職能部門作用，依法依規(guī)從嚴(yán)控制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不再設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。
安化縣委編辦一名工作人員對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不再設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，是從中央到地方的機(jī)構(gòu)改革方案都明確提出的表述。此外，這位工作人員指出，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的撤銷不涉及編制減少，因?yàn)樽h事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的人員一般來(lái)自其他有編制的部門。
《中國(guó)新聞周刊》注意到，除了安化縣，湖南多地在撤銷議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的通知中都指出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不再設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。例如湖南省瀏陽(yáng)市蕉溪鎮(zhèn)在政府官網(wǎng)發(fā)布的通知顯示，根據(jù)《中共瀏陽(yáng)市委機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)〈瀏陽(yáng)市機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案〉的通知》中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)不設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，除新時(shí)代文明實(shí)踐所等中央有明確要求的外，不再加掛各類牌子”等要求，經(jīng)黨委、政府研究，將現(xiàn)有的31個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)予以撤銷。
據(jù)媒體報(bào)道，四川省邛崍市委編辦的消息顯示，中央要求，省級(jí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格控制在中央規(guī)定數(shù)額以內(nèi)；區(qū)(市)縣原則上不設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，確需設(shè)立的要按程序報(bào)上級(jí)黨委審批；鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)不設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
此外，《中國(guó)新聞周刊》注意到，目前各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)撤銷的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中，許多都是已經(jīng)完成歷史使命的機(jī)構(gòu)，例如各地撤銷了一批與新冠疫情有關(guān)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。湖南省靖州苗族侗族自治縣新廠鎮(zhèn)近日發(fā)布通知，撤銷了28個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其中包括老年人新冠疫苗接種工作領(lǐng)導(dǎo)小組、新冠疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組。廣西壯族自治區(qū)平南縣大新鎮(zhèn)則撤銷了大新鎮(zhèn)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控社會(huì)面防控專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)。
各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)撤銷的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中，還有許多與各類專項(xiàng)行動(dòng)有關(guān)。例如湖南省岳陽(yáng)市三封寺鎮(zhèn)在7月25日發(fā)布的通知中指出，該縣撤銷了三封寺鎮(zhèn)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)小組、三封寺鎮(zhèn)打擊整治養(yǎng)老詐騙專項(xiàng)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，瀏陽(yáng)市蕉溪鎮(zhèn)則撤銷了蕉溪鎮(zhèn)禁毒問(wèn)題頑瘴痼疾集中整治專項(xiàng)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。
數(shù)量膨脹的負(fù)面效應(yīng)
基層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的撤銷、精簡(jiǎn)，與其數(shù)量膨脹帶來(lái)的一系列負(fù)面效應(yīng)有關(guān)。
“通過(guò)設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以讓部門之間更好地協(xié)作，不過(guò)，部門之間協(xié)作不暢的問(wèn)題時(shí)常會(huì)出現(xiàn)，如果一出現(xiàn)問(wèn)題就設(shè)立一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大，造成政府機(jī)構(gòu)規(guī)模臃腫，影響行政效能�！睆堥蠐P(yáng)說(shuō)，原本議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)是為了提高效率，數(shù)量過(guò)多就會(huì)出現(xiàn)反作用。
張楠迪揚(yáng)補(bǔ)充說(shuō)，雖然議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有“領(lǐng)導(dǎo)掛帥”，但是領(lǐng)導(dǎo)的注意力是有限的，“我們常說(shuō)‘集中力量辦大事’，如果議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量太多，各類事情都需要領(lǐng)導(dǎo)牽頭推進(jìn)，反而會(huì)削弱它高效協(xié)調(diào)的作用”。
另外，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量膨脹也可能會(huì)導(dǎo)致職能部門的路徑依賴。胡業(yè)飛說(shuō)，一些問(wèn)題其實(shí)原本是職能部門內(nèi)部可以解決的，但是因?yàn)榇嬖诳绮块T協(xié)調(diào)的情況，某些部門就會(huì)路徑依賴地推動(dòng)設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致如果不成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，職能部門可能就會(huì)缺乏動(dòng)力履行自身職責(zé)。
葉托還指出，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的膨脹也給基層帶來(lái)了很多負(fù)擔(dān)，“因?yàn)槌闪C(jī)構(gòu)之后，就要發(fā)文、開會(huì)，‘文山會(huì)�！瓦@樣來(lái)了”。
黨的十九大以來(lái)，黨中央持續(xù)整治形式主義為基層減負(fù)，而數(shù)量不斷膨脹的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在某種程度上也是基層負(fù)擔(dān)的來(lái)源之一。張楠迪揚(yáng)說(shuō)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作人員很多是從相關(guān)部門抽調(diào)而來(lái)，他們有本職工作，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的各種任務(wù)會(huì)擠占他們的時(shí)間、精力。
增減循環(huán)
改革開放以來(lái)，各級(jí)層面議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一直存在增減循環(huán)的趨勢(shì)，也就是“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”。
“這不是我們獨(dú)有的問(wèn)題，是世界各國(guó)行政機(jī)構(gòu)都面臨的問(wèn)題，這也是為什么要持續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革�！睆堥蠐P(yáng)說(shuō)，我國(guó)在歷次機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程，其實(shí)一直在努力打破這個(gè)循環(huán)。
胡業(yè)飛說(shuō)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)量的增減波動(dòng)其實(shí)是一個(gè)比較正常的現(xiàn)象，應(yīng)該注意的是不要讓議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量過(guò)度膨脹，不要讓議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的效益小于設(shè)置機(jī)構(gòu)的成本。
張楠迪揚(yáng)也強(qiáng)調(diào)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的增減不一定就是負(fù)面的，有時(shí)就是一個(gè)健康的治理過(guò)程，“新的治理需求會(huì)促進(jìn)產(chǎn)生新的機(jī)構(gòu)，當(dāng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)完成了歷史使命，就沒(méi)有存續(xù)的必要了，這是一個(gè)正常的循環(huán)”。
既然議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的增減循環(huán)很難被打破，如何才能更加科學(xué)地設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、更好地發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用？
多名專家指出，應(yīng)針對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立制定一些原則。葉托認(rèn)為，必須明確何種情況下才可以設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也可以對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量作出一些限制。
比如山東省淄博市就曾對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作過(guò)規(guī)范，要求“以總量控制為重點(diǎn)，機(jī)構(gòu)設(shè)置更加嚴(yán)格”。具體來(lái)說(shuō)，就是由市委編辦實(shí)行清單管理，總量控制，動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)新設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)從嚴(yán)把握，牽頭部門能夠協(xié)調(diào)，相關(guān)職責(zé)已明確由有關(guān)部門承擔(dān)的，工作任務(wù)與已設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職責(zé)相同或相近的，一律不再新設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
另外，淄博還提出，人員也要精簡(jiǎn)。市委、市政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般設(shè)主任(組長(zhǎng)、召集人)1名，副主任(副組長(zhǎng)、副召集人)1—2名。綜合性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的其他成員控制在15人以內(nèi)，專項(xiàng)性的控制在10人以內(nèi)。
再比如，對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量膨脹帶來(lái)的“文山會(huì)�！保胤揭灿袘�(yīng)對(duì)之策。比如，湖南省張家界市明確，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)召開的全體會(huì)議原則上不得超過(guò)2次或上級(jí)會(huì)議次數(shù)，張家界市委辦公室秘書一科科長(zhǎng)黃真龍表示，2024年上半年，該市及時(shí)發(fā)現(xiàn)有違規(guī)情形的會(huì)議并立即叫停20余次。
此外，還可以圍繞議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，持續(xù)監(jiān)測(cè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效果。張楠迪揚(yáng)和葉托都提出，如果議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)已經(jīng)完成了任務(wù)，就應(yīng)該及時(shí)撤銷，而不是每隔幾年發(fā)現(xiàn)機(jī)構(gòu)數(shù)量過(guò)多之后，再批量清理一次。
淄博就提出，市委辦公室、市政府辦公室要會(huì)同市委編辦等有關(guān)部門每三年開展一次清理規(guī)范工作，確保議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)量控制在總量以內(nèi)。
《中國(guó)新聞周刊》2024年第32期
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