中國新聞周刊記者：楊智杰
發(fā)于2024.9.16總第1156期《中國新聞周刊》雜志
被稱為“廣州最貴舊改”的海珠區(qū)康鷺片區(qū)，已正式進入建設(shè)階段。
康樂橋是康樂村的地標之一，沿著橋向西的一條窄路，劃分了兩個迥異的空間。8月19日，南側(cè)一大片被圍欄隔離的空地內(nèi)，推土機正在施工。另一側(cè)，樓房上掛著“告別窄巷握手樓”的拆遷橫幅，制衣村的矮房連成一片，日常運作并未受到干擾：下午5點，眾多電動自行車載著布匹，從中山大學(xué)布匹市場魚貫而出，駛向制衣廠。還有許多日結(jié)工等在街邊和橋頭，期盼能在當(dāng)天結(jié)束前找到最后的工作機會。
康鷺片區(qū)，由康樂和鷺江兩個城中村組成，坐落于廣州的核心地帶海珠區(qū)，城市中軸線穿越其間。因改造成本超300億元，被稱為廣州“最貴舊改”�？碟樒瑓^(qū)要進行城中村改造，早在2011年就由村民代表投票決定，消息在村中流傳多年，但直到2023年，項目進程被摁下加速鍵：當(dāng)年年底項目首拆，今年7月24日正式破土動工。
廣州城中村改造自2009年開始，經(jīng)歷十余年城市更新，廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉直言，資金平穩(wěn)、歷史遺留問題較少的城中村改造項目，大多已在前期推進，剩下的“基本是難啃的硬骨頭”。
跳出此地看，廣州乃至全國的城中村改造正步入一個新階段，拆遷即暴富的時代漸漸遠去。
“一夜暴富”成為歷史
2020年，江西人秦勉投資大約100萬元，在鷺江村開設(shè)制衣廠，盡管他在2018年就聽聞康鷺片區(qū)拆遷計劃，但該項目一直未真正推進。
2023年，康鷺片區(qū)城中村改造加速推進，兩處首建地塊有8.32萬平方米房屋、49棟矮樓、379戶租戶，自2023年末起開始進行清租、拆除。秦勉認識一位老板，花了40多萬元租了廠，僅一個月后便收到了拆遷通知。但在8月20日接受《中國新聞周刊》采訪時，秦勉對此并不擔(dān)心，“三年后都拆不到我這里，我的廠挨著馬路，后面一排都是村民的私宅，拆他們的也是麻煩事”。
拆遷補償難以達成共識，是歷來城中村改造的棘手難題。在康鷺片區(qū)項目推進之初，坊間猜測這將是“下一個獵德或楊箕村”，村民在拆遷后會一夜暴富。
江浩是廣州市現(xiàn)代城市更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心(以下稱“GRID產(chǎn)發(fā)中心”)的創(chuàng)始院長，與團隊參與策劃了康鷺片區(qū)城市更新單元規(guī)劃。他向《中國新聞周刊》坦言，與以往的標準相比，當(dāng)前的拆遷補償標準發(fā)生顯著變化，這將是康鷺片區(qū)改造項目推進的新挑戰(zhàn)。
今年5月17日，鳳和(康樂村、鷺江村)城中村改造項目(以下簡稱“康鷺片區(qū)舊改項目”) 拆遷安置補償方案征詢意見稿公示。
該征求意見稿寫到，補償方式有復(fù)建安置和棄產(chǎn)貨幣補償兩種，并區(qū)分了村民和在當(dāng)?shù)赜蟹课輽?quán)屬的非村民——在康鷺片區(qū)，非村民建造的房屋近2000棟，占總住宅數(shù)量的45%，其住宅面積甚至比村民還多出近13萬平方米。
如果房屋有權(quán)屬證，本地村民按證載建筑面積或者3.5層補償，非本地村民最多補償280平方米復(fù)建房，超出部分，40%的面積補償有產(chǎn)權(quán)的公寓，60%只按1500元/平方米進行貨幣補償。2010年之前建的無權(quán)屬證房屋，給村民補償3.5層，非村民則拿到無產(chǎn)權(quán)、有40年使用權(quán)且建筑面積不超過280平方米的公寓。如果是在2010年起建的無證房屋，村民還是非村民均不予以復(fù)建安置，只進行貨幣補償。若選擇棄產(chǎn)，復(fù)建住宅面積的補償標準是12500元/平方米，復(fù)建商辦物業(yè)面積補償標準是6000元/平方米。
一些當(dāng)?shù)卮迕窈头谴迕瘢瑢Ψ桨覆⒉粷M意。對村民而言，過往廣州一些舊改項目，是按4層作為復(fù)建補償面積。盡管棄產(chǎn)貨幣補償并非許多人的首選，但人們從這一點上，直觀感受到了落差。相比之下，2020年番禺里仁洞村拆補方案公開，其中提到貨幣補償方面，屬于“拆一補一”的面積部分，按20000元/平方米的標準進行補償，曾引發(fā)熱議。
當(dāng)?shù)匾晃环谴迕裣蛎襟w算了筆賬：其證載建筑面積656平方米，按標準能回遷280平方米住宅，150平方米公寓及約34萬元的貨幣補償。如果棄產(chǎn)貨幣補償?shù)街苓呝彿�，他拿到�?70多萬元的補償款，僅能支付三四成的首付。城中村改造項目一位協(xié)調(diào)負責(zé)人在接受媒體采訪時坦言，“想通過城中村改造一夜暴富的時代已經(jīng)過去了”。
一位康樂村村民向《中國新聞周刊》表示，鑒于康鷺片區(qū)的位置在廣州的中心位置，過去他可以通過收租有一筆穩(wěn)定收入，但他擔(dān)心拆了后就什么都沒有了，因此希望有更高的補償方案。
矛盾更棘手
拆遷補償?shù)拿�，在康鷺這類產(chǎn)業(yè)村顯得更加棘手。
李宇嘉介紹說，得益于“三來一補”，廣州的城中村普遍出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)村模式，村民和村集體在過去三十多年中享受到了產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利，收入高，并深知土地的巨大價值，對拆遷補償?shù)钠谕搽S之提高。
康樂和鷺江兩個村占地面積約1平方公里，相當(dāng)于140個左右的標準足球場大小，聚集了近2萬家服裝制衣廠、輔料廠等，十多萬人吃住行都集中在此。
城中村臟亂擁擠，大大小小的廠房星羅棋布，街道如同迷宮。一位制衣廠老板說起一個“段子”：曾有日結(jié)工下樓買水，卻再也沒有回來，甚至沒有討要工資，因為迷路了。
許多巷子只能容納1—2人并行，樓上空調(diào)壓縮機滴水，透不進陽光的路上常年潮濕，翻涌出下水道的異味。多數(shù)原住民已搬離城中村，許多人將房屋擴建至四到五層，有的甚至高達八到九層，靠收租過活。
八九平方米大小的單間，裝修稍好的話，月租金約1500元——當(dāng)?shù)貑伍g房價在400—1600不等。每層有8間這樣的房子，假設(shè)按4層計算，房東的租金年收入超過60萬元。
村里許多私宅都是通過二房東或三房東進行轉(zhuǎn)租，但原住民也能獲得可觀的收入。《南方都市報》曾報道，康鷺片區(qū)城中村改造項目開工現(xiàn)場的海報寫道：康鷺片區(qū)內(nèi)住宅平均月租金為80—100元/平方米，經(jīng)營性物業(yè)平均月租金為100—200元/平方米，村社人均每年每股分紅約21.3萬元。此外村民還能從出租個人的房子得到一筆豐厚租金，部分村民住宅出租年收入可達40萬—70萬元，全年收入可達100萬元。
當(dāng)高收入的產(chǎn)業(yè)村，遇上降低標準的新拆遷時代，棘手的程度可想而知。
實際上，今年2月—6月，針對片區(qū)的拆遷安置補償方案，康樂和鷺江所在的鳳和經(jīng)濟聯(lián)合社，向村民開展了3次意見征求工作。但截至8月底，該征求意見稿公示已結(jié)束兩個月，并未有新的進展。
目前正在開建的兩個地塊，是拆遷阻力更小的村集體物業(yè)，正在推進的第一期改造地塊共有9個，包括8個復(fù)建地塊和1個融資地塊。據(jù)公開資料，康鷺片區(qū)改造共劃分為59個單元地塊，其中49個復(fù)建地塊，10個融資地塊，將按照“先復(fù)建后融資，先集體后私宅”的原則，分為四期滾動實施，拆除一片、建設(shè)一片，建成一片、騰挪一片。
康鷺片區(qū)位于廣州市中心，寸土寸金，租金是村民的主要收入之一。攝影/本刊記者 楊智杰
夾在新舊模式之間
村民其實并不反對改造。
康鷺片區(qū)城中村改造最早可以追溯到2011年，兩村村民代表表決，通過以自然村為單位推進“城中村”改造，并開展選定合作意向企業(yè)等前期工作。2018年，整村更新改造意向表決獲通過，兩村股民為3305人，同意率為97.19%。2021年，合生創(chuàng)展正式成為康樂村、鷺江村舊改合作企業(yè)。
項目有實質(zhì)性推進是在2023年。這年6月，海珠區(qū)成立康鷺片區(qū)綜合改造提升指揮部，將康鷺片區(qū)劃分為13個網(wǎng)格，13位區(qū)領(lǐng)導(dǎo)掛任網(wǎng)格長，抽調(diào)全區(qū)干部推進改造工作。同年年末，房屋拆卸正式啟動。今年5月，改造項目的實施方案獲批，6月，建設(shè)工程所需的規(guī)劃和施工許可證也相繼獲批，7月24日，兩個地塊的建設(shè)工程正式開工。
這一城中村改造項目采取全面改造方式，以廣州市海珠區(qū)鳳陽街鳳和經(jīng)濟聯(lián)合社為改造主體，以合作改造模式實施更新改造，合生創(chuàng)展集團有限公司負責(zé)具體的實施工作。按照相關(guān)規(guī)劃，項目計劃分四期進行，預(yù)計花費十年時間。
但在過去十多年間，廣州乃至全國城中村改造的大環(huán)境已發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變。李宇嘉提到，上一輪城中村改造集中在2016—2019年，多數(shù)內(nèi)地城市將城中村改造納入棚改，但包括廣州在內(nèi)的珠三角多個城市，仍沿用“三舊”改造模式。
原有的“三舊”改造模式，有鮮明的市場化色彩。雖然這一模式一定程度上取得了成效，但也帶來了“副作用”。李宇嘉曾分析，因過度依賴開發(fā)商主導(dǎo)拆遷談判，導(dǎo)致對“釘子戶”高價補償，拆遷成本攀升，政府制定的征拆標準落實難。開發(fā)商為解決資金平衡難題，往往會突破容積率，突破規(guī)劃指標，公共設(shè)施配套不到位。最終，城中村改造異化為房地產(chǎn)企業(yè)主導(dǎo)的項目。
2023年以來，國家多次強調(diào)繼續(xù)推進超大特大城市城中村改造。這一年，廣州推出《廣州市城市更新專項規(guī)劃(2021—2035年)》《廣州市城中村改造專項規(guī)劃(2021—2035年)》，進入新一輪城中村改造，更強調(diào)政府主導(dǎo)，鼓勵國企參與，逐步走向“依法征收、凈地出讓”模式，并與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合。
同時，從今年5月1日起，《廣州市城中村改造條例》正式施行，這是全國首部專門針對城中村改造的地方性法規(guī)。
但在中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院原院長、全國工程勘察設(shè)計大師李曉江看來，在上一輪的城中村改造中，拆遷補償機制能推進，前提是彼時房地產(chǎn)有足夠的市場需求。村民拿到高額拆遷補償，地產(chǎn)商即便花費重金，但能拆一建二建三，政府也能賺取土地財政。現(xiàn)在的問題是，房地產(chǎn)正處于深度調(diào)整周期，這一閉環(huán)走不通了，“拆完了，誰來接盤，誰來建”？
康鷺片區(qū)城中村改造因規(guī)劃時間早，延續(xù)過去“三舊”改造模式。但在其拆遷補償?shù)恼髑笠庖姼骞_的兩天前，5月15日，《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮(zhèn)改造實施辦法》正式施行，該辦法也對“三舊”改造模式各個環(huán)節(jié)進行明確規(guī)范。
康鷺片區(qū)因此夾在了城中村改造的新舊模式之間。李宇嘉向《中國新聞周刊》提到，康鷺片區(qū)被賦予的改造任務(wù)很重，對保障房、容積率的要求沒有新模式那么高，但政府也希望能給城市提供發(fā)展的空間，幫助產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，還能為外來人口提供一定的住房，房企還能實現(xiàn)資金平衡等，“多目標下，項目落地是比較慢”。
今年三四月，李宇嘉曾到康鷺片區(qū)調(diào)研，并參加了當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)座談會。他向《中國新聞周刊》提到，在房地產(chǎn)下行時期，對于開發(fā)商來說，尤其在意資金如何保持平衡，如果項目拖延時間越長，開發(fā)商的壓力越大。正因如此，海珠區(qū)和康鷺片區(qū)所在的街道辦等，都在努力說服村集體和村民，降低拆遷成本。
在江浩看來，和上一輪城中村改造相比，拆遷補償標準降低，是回歸理性的做法。在過去，開發(fā)商為了追求更高的利潤，往往不會過多地與村民溝通這些差異。但現(xiàn)在，政府需要向村集體和村民解釋和強調(diào)這一點。
多位接觸該項目的專家提到，村民拆遷補償預(yù)期的下調(diào)需要時間，很難單靠政府推動，而是需要市場教育，真實地感知到房價在下跌。
實際上，當(dāng)?shù)厝艘惨庾R到原有產(chǎn)業(yè)環(huán)境需要升級和改造，但他們的訴求是希望有收入，房子或者集體物業(yè)能租出去，政府要站在村民和村集體的立場上考慮問題，找到一個平衡。
在李曉江看來，康鷺片區(qū)采用“三舊”改造模式，不必強制執(zhí)行凈地出讓，一定程度上起到了“緩沖”作用，意味著這里不必先對所有房子提前拆遷。
例如，首建的兩個地塊可以成為一個試驗田，后面更新的區(qū)域可以在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，“比如，一些地塊大拆大建，另一些地方有沒有可能做一些基礎(chǔ)設(shè)施完善等有機更新等”。
“大拆大建不是唯一的解決辦法，甚至可能是最昂貴的解決方案，同時風(fēng)險非常大�！痹谒磥�，康鷺片區(qū)城中村改造，本質(zhì)是一個經(jīng)濟發(fā)展的問題，一定要尊重市場規(guī)律，同時探索城中村降低風(fēng)險、村民合法利益、企業(yè)有效運行和新居民安居樂業(yè)的綜合解決方案。
(為保護受訪者隱私，秦勉為化名。)
雜志標題：廣州巨無霸城中村改造：告別拆遷暴富
《中國新聞周刊》2024年第34期
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